大數(shù)據(jù)時代背景下地方政府數(shù)據(jù)信息共享研究

數(shù)據(jù)信息的共享必須建立在具有廣泛性和約束力的組織之上，并且參與各方均能從中獲取回報，以使得這種共享關(guān)系可以長期化。這也就要求一個成功的數(shù)據(jù)信息共享組織必須具備三個要素：一是要具備一定的管理約束力；二是必須具備較為健全的制度框架；三是必須具有廣泛性，即組織成員單位必須能夠囊括當?shù)卣饕毮懿块T。

大數(shù)據(jù)時代的到來，對于我國政府而言，既是挑戰(zhàn)，也是機遇；既是解決問題的良策，也可能成為阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙。政府職能部門通過對大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，使得管理水平和精準施政能力得到了顯著提高，進而在日常管理和決策過程中，對數(shù)據(jù)的依賴性也與日俱增?！蛾P(guān)于印發(fā)政府信息資源共享管理暫行辦法的通知》、《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》等文件的印發(fā)，也再次說明了數(shù)據(jù)信息資源共享對于政府施政的重要作用和意義。

三大問題阻礙數(shù)據(jù)共享

從國家層面來看，雖然國家官方數(shù)據(jù)網(wǎng)站具有共識性強、覆蓋面廣等優(yōu)勢,但其更新速度較慢，且未包含市、縣級數(shù)據(jù)，導致應(yīng)用范圍有限,而非官方綜合數(shù)據(jù)庫也存在類似問題。為了加大對數(shù)據(jù)信息資源的開發(fā)和利用，進一步提高施政效率，地方政府在數(shù)據(jù)信息資源共享方面也做出了不少嘗試和實踐，但迄今為止，能夠全面囊括市、縣級數(shù)據(jù)，實現(xiàn)高效互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)信息資源共享系統(tǒng)尚未出現(xiàn)。歸根到底，主要原因有三個方面：

（一）缺乏統(tǒng)一平臺，資源難以共享。數(shù)據(jù)信息并非實體，在進行交換和共享時，必須依托特定的渠道或平臺，而我國絕大多數(shù)地區(qū)卻不重視這類渠道或平臺的建設(shè)。職能部門間常規(guī)化、制度化的數(shù)據(jù)共享行為普遍較少，偶爾的數(shù)據(jù)交換或共享，也僅僅因為某項業(yè)務(wù)的需要局限于幾個部門之間，數(shù)據(jù)信息的傳遞渠道也多是通過社交工具或電子郵箱進行，安全性、保密性和可持續(xù)性難以保證。同時，地方政府數(shù)據(jù)信息主要來源于各個職能部門，由于缺少共享平臺的統(tǒng)一標準和規(guī)范，不同職能部門對數(shù)據(jù)信息的采集和記錄標準千差萬別，常常導致分屬兩個部門但又高度相關(guān)的數(shù)據(jù)，由于統(tǒng)計口徑和時間不一致等原因無法應(yīng)用。

（二）部門各自為政，缺乏統(tǒng)籌兼顧。職能部門作為數(shù)據(jù)共享的參與者,其態(tài)度往往是決定數(shù)據(jù)共享成功與否的關(guān)鍵因素。實踐表明，多數(shù)職能部門對待跨部門數(shù)據(jù)共享合作的態(tài)度都是消極的、被動的，而導致這種現(xiàn)象的主要原因有兩點：一是政府職能部門間對數(shù)據(jù)的需求不對等。任何數(shù)據(jù)信息的獲取，都需要付出一定的人力、物力或財力，這些付出可以看作數(shù)據(jù)信息獲取的成本。在數(shù)據(jù)信息共享實踐過程中，由于參與方對數(shù)據(jù)信息的需求程度不同，且缺乏必要的約束和制度，加之不同數(shù)據(jù)的成本往往很難衡量并有效地補償，因此多數(shù)情況下，職能部門對于數(shù)據(jù)的共享都是消極的、被動的。二是數(shù)據(jù)資源壟斷的保守思想作祟。數(shù)據(jù)信息作為信息時代的重要資源，數(shù)據(jù)信息資源的壟斷在一定程度上代表著權(quán)利，代表著話語權(quán)，因此，數(shù)據(jù)信息的重要性對每個職能部門而言都是不言而喻的。數(shù)據(jù)信息的共享，則對每個職能部門來說，意味著放棄權(quán)利，而同時又得不到相應(yīng)的回報，出于自身利益的考慮，職能部門間數(shù)據(jù)信息難以共享也就不足為奇了。由于以上種種原因，在沒有部門強力推行、缺少制度約束的情況下，全面的數(shù)據(jù)信息資源共享只能成為空談。

（三）制度保障欠缺，共享渠道不暢。我國數(shù)據(jù)信息管理方面的法律法規(guī)和相關(guān)制度大多是原則性、指導性的，對于數(shù)據(jù)信息的共享和發(fā)布沒有強制要求，同時也缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標準，導致政府部門對數(shù)據(jù)信息的管理摸不著頭腦，各自都有各自的理解。現(xiàn)實中，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集部門受限于人力和時間等條件的限制，很難對其采集的全部數(shù)據(jù)做到有效的利用，而缺乏對數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一的標準和明確的責任劃分，又導致其不清楚哪些數(shù)據(jù)和信息可以跨部門共享，哪些可以向社會公眾發(fā)布，哪些又需要絕對的保密。同時，數(shù)據(jù)和信息的共享伴隨著一定的風險，而制度不明確，導致風險責任難以界定。一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露等問題，多數(shù)情況下責任只能由該項數(shù)據(jù)的提供部門承擔。因此，對于非數(shù)據(jù)需求方來說，這項工作既要投入人力、物力和財力，又要承擔一定的風險，而自身數(shù)據(jù)獲取的成本又無法補償。因此，對絕大多數(shù)地方職能部門來說，出于規(guī)避風險和責任的考慮，寧可數(shù)據(jù)安靜地躺在電腦的硬盤當中，也不愿因數(shù)據(jù)共享而承擔未知的責任。此外，這一問題也常常會導致多部門數(shù)據(jù)信息資源交換時，不同職能部門間相互推諉，協(xié)調(diào)和溝通困難，而最終預期目標不盡如人意。

相關(guān)建議

（一）建立規(guī)范、全面的數(shù)據(jù)信息共享平臺。數(shù)據(jù)信息資源的共享與統(tǒng)一、規(guī)范、全面的共享平臺息息相關(guān)，也是在操作層面首先需要解決的問題。一方面，各項數(shù)據(jù)信息資源的統(tǒng)計和采集需要統(tǒng)一的標準，而共享平臺則是標準的載體，不同職能部門間的數(shù)據(jù)和信息通過共享平臺的整合，從而實現(xiàn)統(tǒng)一化和標準化；另一方面，數(shù)據(jù)信息資源的共享需要暢通的渠道，而共享平臺則可以很好地鏈接各個職能部門，作為各部門之間共享關(guān)系的載體，通過其實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的錄入上傳和查詢應(yīng)用。此外，在搭建數(shù)據(jù)信息資源共享平臺過程中，可以采取循序漸進的方式，依托于政府門戶網(wǎng)站建立，降低共享平臺初期搭建和后期維護成本，在運行一段時間并取得一定成效后，再根據(jù)業(yè)務(wù)需要，逐步搭建獨立的數(shù)據(jù)信息共享平臺。

（二）建立統(tǒng)一、高效的協(xié)作組織。目前，已建立共享關(guān)系的職能部門之間，大多采取一對一的方式進行數(shù)據(jù)信息的交換和共享，由于兩個部門數(shù)據(jù)獲取成本和需求程度不同，付出和回報不對等，且雙方關(guān)系缺乏必要的約束，隨著雙方數(shù)據(jù)信息需求的變化，這種關(guān)系很難持久。因此，數(shù)據(jù)信息的共享必須建立在具有廣泛性和約束力的組織之上，并且參與各方均能從中獲取回報，以使得這種共享關(guān)系可以長期化。這也就要求一個成功的數(shù)據(jù)信息共享組織必須具備三個要素：一是要具備一定的管理約束力。由于組織的成員單位都屬于平級，相互之間沒有隸屬關(guān)系，甚至毫無業(yè)務(wù)網(wǎng)來，這就需要組織的牽頭方對全體成員必須具有領(lǐng)導關(guān)系，從而確保組織目標——跨部門間數(shù)據(jù)信息資源共享能夠順利進行。在實踐過程中，要借助行政管理約束力，可以將地方政府“一把手”作為該項工作的負責人，而牽頭部門可以由當?shù)卣k兼任，負責具體組織和協(xié)調(diào)工作。二是必須具備較為健全的制度框架。數(shù)據(jù)信息的共享必須具有可操作性，而制度約束則正是成員單位間數(shù)據(jù)信息能夠正常共享的保障。制度必須明確和規(guī)范數(shù)據(jù)交換的范圍、流程及成員單位責任和義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，使全體成員明晰需要做什么，怎么做。三是必須具有廣泛性，即組織成員單位必須能夠囊括當?shù)卣饕毮懿块T。數(shù)據(jù)信息的共享必須建立在組織成員單位互惠互利的基礎(chǔ)之上，而只有這個組織成員單位具備一定的數(shù)量，才能提供足夠多的數(shù)據(jù)信息，從而使得組織的每個成員都能夠從中獲取需要的數(shù)據(jù)信息，進而達到互惠互利的目的。

(三)建立完善的長效機制與考核機制。為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享渠道暢通無阻，在建立跨部門數(shù)據(jù)信息共享協(xié)作組織的基礎(chǔ)上，還需要建立完善的長效機制，增強各部門的責任意識，并輔以必要的激勵措施，確保組織可以長期、高效運轉(zhuǎn)。一方面，地方政府需要實施帶有強制力的措施，通過法律、制度等形式，對不同類別的數(shù)據(jù)信息進行明確的劃分和界定，并將數(shù)據(jù)信息資源共享工作作為各職能部門的責任和義務(wù)，使其清楚地認識到，什么數(shù)據(jù)必須共享，什么數(shù)據(jù)需要嚴格保密，什么數(shù)據(jù)可以向社會發(fā)布；另一方面，還應(yīng)建立行之有效的考核評估體系，并將最終結(jié)果與各部門年終考核結(jié)果掛鉤，并對數(shù)據(jù)信息資源共享工作考核評估結(jié)果較好的部門和一線操作人員，通過表彰和財政資金予以激勵，提升各部門參與該項工作的積極性。通過完善的獎懲措施，從而有效調(diào)動參與部門積極性，確保跨部門數(shù)據(jù)信息共享工作能夠順利推進。