運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和手段提升政府治理能力

當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)正日益對(duì)全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國(guó)家治理能力產(chǎn)生重要影響。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展及創(chuàng)新應(yīng)用，十八屆五中全會(huì)明確提出實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出，大數(shù)據(jù)已成為“提升政府治理能力的新途徑”。這就要求各級(jí)政府樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維，借助大數(shù)據(jù)手段推動(dòng)政府管理理念和社會(huì)治理模式進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、大數(shù)據(jù)是政府提升治理能力的全新契機(jī)

大數(shù)據(jù)不僅將改變生產(chǎn)方式、生活方式，社會(huì)組織方式尤其是政府治理也將因之發(fā)生深刻變革。一個(gè)以大數(shù)據(jù)倒逼政府治理能力提升的態(tài)勢(shì)正在形成，政用大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用的大勢(shì)所趨。對(duì)此，我們決不可回避。

提升政府治理能力面臨艱巨挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期、矛盾凸顯期，政府治理面臨大量新挑戰(zhàn)新情況。從發(fā)展現(xiàn)狀看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速推進(jìn)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題較為突出，大量“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，大量常住人口變成流動(dòng)人口，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生深刻變化，政府需要處理、應(yīng)對(duì)的公共事務(wù)的規(guī)模和種類海量增長(zhǎng)，復(fù)雜程度前所未有，傳統(tǒng)的治理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從群眾需求看，隨著物質(zhì)生活條件逐步改善，特別是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)廣泛運(yùn)用，人民群眾對(duì)政務(wù)服務(wù)、民生保障的需求呈現(xiàn)出個(gè)性化、多樣化的新特點(diǎn)，對(duì)服務(wù)的體驗(yàn)感、參與感、精準(zhǔn)化提出更高要求，既有的強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的“老辦法”，也面臨多樣化、個(gè)性化需求的“新問(wèn)題”。

以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力是大勢(shì)所趨?？萍几锩募铀偻七M(jìn)特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，迫切要求政府治理加快由封閉管理向開(kāi)放治理轉(zhuǎn)變，由單向管理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)響應(yīng)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，由定性管理向定量管理轉(zhuǎn)變，由粗放管理向精準(zhǔn)化管理轉(zhuǎn)變，由運(yùn)動(dòng)式管理向常規(guī)性管理轉(zhuǎn)變，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理思維的變革、社會(huì)治理手段的改進(jìn)、政府決策技術(shù)的進(jìn)步、風(fēng)險(xiǎn)掌控能力的提升、公共管理流程的再造、社會(huì)協(xié)同治理的進(jìn)階。大數(shù)據(jù)將成為加快政府治理能力現(xiàn)代化的最重要、最有力推手。在大數(shù)據(jù)思維下，基于大數(shù)據(jù)的科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)將成為常態(tài)，將大大推動(dòng)政府管理理念和社會(huì)治理模式進(jìn)步，推進(jìn)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、智慧政府和服務(wù)型政府建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的成功案例。事實(shí)證明，政府部門(mén)通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)可以大幅度提升生產(chǎn)力和工作效能，并有效降低管理成本。近年來(lái)，一些地方和部門(mén)積極推動(dòng)政用大數(shù)據(jù)發(fā)展，取得了初步成效。比如，貴州搶抓大數(shù)據(jù)發(fā)展機(jī)遇，在大力發(fā)展大數(shù)據(jù)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，著力構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)交互共享平臺(tái)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)融合共享，不斷挖掘大數(shù)據(jù)在提升政府治理能力、保障改善民生方面的價(jià)值，特別是創(chuàng)造性提出對(duì)權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行數(shù)據(jù)留痕、融合分析，并在實(shí)踐中取得了初步成效，提升了政府行政效能和權(quán)力運(yùn)行透明度。

二、以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的幾點(diǎn)思考

大數(shù)據(jù)在政府治理方面應(yīng)用前景廣闊、使用價(jià)值巨大，關(guān)鍵是要構(gòu)建起一套“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的全新機(jī)制。

以大數(shù)據(jù)助推權(quán)力制約無(wú)縫化。監(jiān)管權(quán)力，核心在于編織權(quán)力制約的“籠子”。實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約無(wú)縫化，就是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，倒逼政府自覺(jué)規(guī)范和約束權(quán)力運(yùn)行。政府應(yīng)借助大數(shù)據(jù)手段，對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行全程記錄、融合分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，挖掘分析出各類不作為、亂作為及腐敗行為發(fā)生的概率和“蛛絲馬跡”，并通過(guò)實(shí)踐不斷使這一探索更加合理化、規(guī)范化、科學(xué)化，從而形成無(wú)縫化的“數(shù)據(jù)鐵籠”，完善權(quán)力監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，提升政府效能和治理能力。

以大數(shù)據(jù)助推政府決策科學(xué)化。當(dāng)前，由于政府決策、施策的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，各類矛盾交織、各種變量融合的情況比比皆是。缺乏數(shù)據(jù)支撐的決策特別是憑經(jīng)驗(yàn)做出的決策，往往“顧此失彼”，科學(xué)性、前瞻性不夠。政府應(yīng)借助大數(shù)據(jù)手段，利用數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、數(shù)學(xué)建模、虛擬仿真乃至人工智能等技術(shù)，在基于廣泛、大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行模塊化分析和政策模擬，為決策提供更為系統(tǒng)、準(zhǔn)確、科學(xué)的參考依據(jù)，為決策實(shí)施提供更為全面、可靠的實(shí)時(shí)跟蹤，推動(dòng)政府決策由過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)型、估計(jì)型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制再造。

以大數(shù)據(jù)助推政務(wù)管理精準(zhǔn)化。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜多變的社會(huì)事務(wù)，傳統(tǒng)的管理思維往往停留在增加編制、增加人員、增加經(jīng)費(fèi)等層面，信息化手段運(yùn)用不足，止步于粗放式管理。政府應(yīng)借助大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行政務(wù)管理，通過(guò)數(shù)據(jù)的“留痕”、關(guān)聯(lián)分析，對(duì)諸如市場(chǎng)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫、違法失信、消費(fèi)維權(quán)、司法審判等各類數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉融合，精準(zhǔn)掌握企業(yè)、個(gè)人等各類主體的真實(shí)狀況，準(zhǔn)確把握、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而進(jìn)一步提升政府監(jiān)督管理的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。同時(shí)，通過(guò)深度數(shù)據(jù)挖掘分析，對(duì)市場(chǎng)主體的行為動(dòng)向和違規(guī)違法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警，促使政府在跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合行動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)時(shí)響應(yīng)、處理公共事件和公眾訴求，對(duì)各類違法行為實(shí)施精準(zhǔn)打擊，實(shí)現(xiàn)從事中干預(yù)、事后反應(yīng)向事前預(yù)測(cè)、超前預(yù)判轉(zhuǎn)變。

以大數(shù)據(jù)助推公共服務(wù)多樣化。過(guò)去，政府公共服務(wù)往往追求一體化、廣覆蓋、“一刀切”，容易忽略群眾多樣化、差異化的需求。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)必須逐步從“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變、從重“服務(wù)覆蓋”向重“服務(wù)體驗(yàn)”轉(zhuǎn)變、從“被動(dòng)提供”向“主動(dòng)提供”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)借助大數(shù)據(jù)手段，在降低公共服務(wù)成本的同時(shí)，為多樣化服務(wù)開(kāi)辟?gòu)V闊空間，從而倒逼政府服務(wù)模式創(chuàng)新，使醫(yī)療、養(yǎng)老、扶貧、社會(huì)救助等公共服務(wù)更加精準(zhǔn)化、人性化，使智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧養(yǎng)老等成為現(xiàn)實(shí)。

以大數(shù)據(jù)助推治理模式多元化。隨著海量數(shù)據(jù)的聚集、融合以及大數(shù)據(jù)思維手段的廣泛應(yīng)用，要求政府既有治理模式加快從一元轉(zhuǎn)向多元，切實(shí)提升共治力、善治力、綜治力。比如，要穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放，數(shù)據(jù)開(kāi)放將不僅是保障公民知情權(quán)的需要，更是推動(dòng)一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍的基礎(chǔ)性支撐。應(yīng)加快推進(jìn)從政府“一家獨(dú)大”向“政府搭臺(tái)、社會(huì)唱戲”轉(zhuǎn)變，使共建共治理念更加深入人心，逐步形成網(wǎng)絡(luò)狀、實(shí)時(shí)化、多維度的政府、社會(huì)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和格局。需要強(qiáng)調(diào)的是，大數(shù)據(jù)在為政府治理提供方便的同時(shí)，也會(huì)給個(gè)人隱私、企業(yè)機(jī)密、政府公信乃至國(guó)家安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。政府必須強(qiáng)化主導(dǎo)和主力作用，既要大力推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享，又要全力確保數(shù)據(jù)安全。

三、以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的主要技術(shù)路徑

以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力是一項(xiàng)新生事物，必須敢想敢干敢試，用新思路、新技術(shù)開(kāi)辟新路徑、打開(kāi)新局面，開(kāi)啟政用大數(shù)據(jù)發(fā)展的新征程。

夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施。以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的第一步，是要把傳統(tǒng)的辦公室集中辦公、紙質(zhì)公文在不同部門(mén)之間傳遞的方式改造為無(wú)紙化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化的新方式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程信息化，并運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行。需要指出的是，大數(shù)據(jù)背景下的信息化不同于以往電子政務(wù)工程，更不是簡(jiǎn)單地將政府行政過(guò)程由物理空間轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)空間，而是為政務(wù)流程的數(shù)據(jù)再造提供基礎(chǔ)和平臺(tái)。因此，從一開(kāi)始就要始終高度關(guān)注數(shù)據(jù)的來(lái)源、安全、匯集等問(wèn)題，預(yù)先做出技術(shù)和制度安排，為下一階段工作打好基礎(chǔ)。這一步可以稱為“信息化”。

強(qiáng)化數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。大數(shù)據(jù)的價(jià)值不在于數(shù)據(jù)有多大，而在于其關(guān)聯(lián)度有多高。以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的第二步，是要提高數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化水平并通過(guò)數(shù)據(jù)留痕記錄權(quán)力運(yùn)用的過(guò)程，找到數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)。和信息化不同，這一步強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)留痕、數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)智能，系統(tǒng)提升政府效能和公信力。這就需要將數(shù)據(jù)作為思考問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從頂層設(shè)計(jì)入手，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提供數(shù)據(jù)接口，借助新的技術(shù)手段，不斷提升數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化水平和數(shù)據(jù)匯聚程度，從而能進(jìn)行更快更好更強(qiáng)的數(shù)據(jù)融合分析，以此來(lái)改進(jìn)服務(wù)，優(yōu)化流程。這一步可以稱為“數(shù)據(jù)化”。

推進(jìn)流程自動(dòng)。治理能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)，在于能否更快速、更高效。以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的第三步，是要實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)對(duì)數(shù)據(jù)的自動(dòng)流程化管理。這包括五個(gè)環(huán)節(jié)：一是身份數(shù)據(jù)化，將人和組織數(shù)據(jù)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)其身份的識(shí)別和確認(rèn)，找出和問(wèn)題相關(guān)的群體；二是行為數(shù)據(jù)化，把人和組織的各種行為數(shù)據(jù)化，以確定一些跟人的身份相關(guān)的行為軌跡，進(jìn)而把握規(guī)律和行為緣由；三是數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化，對(duì)人或組織的身份和行為數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，挖掘人與物、物與物之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系；四是思維數(shù)據(jù)化，研究人或組織的行為數(shù)據(jù)背后的思維的數(shù)據(jù)化表達(dá)、記錄方式，進(jìn)而分析動(dòng)機(jī)、目的和深層次心理反應(yīng)；五是預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)化，在匯集各類數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行激活，預(yù)判下一階段的發(fā)展，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)以上環(huán)節(jié)，不需要人為干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)流程的自動(dòng)化和智能化。這一步可以稱為“自流程化”。

實(shí)現(xiàn)跨界融合?；ヂ?lián)網(wǎng)思維的精髓就在于跨界與融合。以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的第四步，是要運(yùn)用行政倒逼、利益調(diào)整等多種手段打破“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)按需、契約、有序、安全式開(kāi)放，并形成不斷開(kāi)閉合的跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。需要警醒的是，如果沒(méi)有跨領(lǐng)域、海量性、專業(yè)化的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力就是一句空話；但如果一股腦不加辨別地將所有數(shù)據(jù)全面開(kāi)放，則可能帶來(lái)隱私機(jī)密大泄露、經(jīng)濟(jì)大波動(dòng)的災(zāi)難。因此，數(shù)據(jù)開(kāi)放共享必須有邊界、有規(guī)則、有步驟。可以探索以契約的方式對(duì)開(kāi)放共享的規(guī)模、層次、展現(xiàn)形式、使用時(shí)限等進(jìn)行事先約定，并根據(jù)相關(guān)法律和約定對(duì)開(kāi)放對(duì)象數(shù)據(jù)使用情況進(jìn)行監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放需求、隱私保護(hù)需求和安全保障需求之間的平衡。這一步可以稱為“融合化”。

按照“信息化、數(shù)據(jù)化、自流程化、融合化”這“四步工作法”，近年來(lái)，貴陽(yáng)市緊緊盯住“問(wèn)題在哪里、數(shù)據(jù)在哪里、辦法在哪里”三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，借助大數(shù)據(jù)手段，初步構(gòu)建了有效監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、提升政府治理效能的機(jī)制。以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力任重道遠(yuǎn)。我們要廣泛凝聚各方力量，進(jìn)一步明確發(fā)展定位、理順發(fā)展思路，共創(chuàng)以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的美好明天。