大數(shù)據(jù)驅(qū)動應(yīng)急管理變應(yīng)急“智”理

大數(shù)據(jù)是多樣性的數(shù)據(jù)集合，除了那些普查數(shù)據(jù)、調(diào)研數(shù)據(jù)、實驗數(shù)據(jù)、記錄數(shù)據(jù)等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)外，還包括了網(wǎng)上點擊、搜索信息、圖片、視頻、傳感器等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，其中非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占到95%，而這些是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫所不能分析利用的資源。它還通過快速創(chuàng)建、處理和分析數(shù)據(jù)來滿足用戶的實時需求。大數(shù)據(jù)致力于將那些看似沒有任何價值的碎片化信息通過機(jī)器學(xué)習(xí)等方式進(jìn)行挖掘、梳理，使其具有利用價值。大數(shù)據(jù)的這些特性給應(yīng)急管理模式革新和能力提升帶來了機(jī)遇。
新機(jī)遇

事前階段，大數(shù)據(jù)輔助預(yù)測，提高監(jiān)測預(yù)警能力。大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵是從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系的思維變革，大數(shù)據(jù)的核心是建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測。危機(jī)預(yù)測要求監(jiān)測風(fēng)險點和危機(jī)源，然而它們正變得越來越不可控。除了自然災(zāi)害外，我國的社會轉(zhuǎn)型造成社會公共危機(jī)事件頻發(fā)。一是從農(nóng)民變?yōu)槭忻竦某鞘谢M(jìn)程，使流動人口問題和社會矛盾加劇；二是從市民變?yōu)榫W(wǎng)民的信息化進(jìn)程，使網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)和網(wǎng)絡(luò)信息安全危機(jī)增多；三是從國民變?yōu)槭澜绻竦膰H化進(jìn)程，使文化沖突、特殊人群管控和國際衛(wèi)生事件管理更困難。應(yīng)急管理的情境如此繁雜多變，依靠經(jīng)驗決策、權(quán)力命令、信息壓制等傳統(tǒng)手段已無法滿足要求。大數(shù)據(jù)對這些多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的搜集、分析和處理能夠填補(bǔ)應(yīng)急管理預(yù)警能力的不足，它可從海量的數(shù)據(jù)信息中篩理出那些關(guān)鍵的信息線索，進(jìn)而監(jiān)測風(fēng)險點和危機(jī)源。

事中階段，大數(shù)據(jù)輔助決策，提升應(yīng)急處置能力。西蒙的有限理性理論告訴我們，信息掌握、認(rèn)知水平和時間限制都將影響到?jīng)Q策者的行為，迫使他們選擇“令人滿意”的方案，而非最優(yōu)方案。大數(shù)據(jù)不但可抓取多樣式的數(shù)據(jù)，還可以通過總體分析而非樣本分析獲取總體信息，不再是隨機(jī)樣本量的控制，而是采用全體數(shù)據(jù)來統(tǒng)計分析，必然使決策更加科學(xué)。另外，在危機(jī)處理中，因果邏輯在短時間內(nèi)不易查找，可以通過大數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系查找出危機(jī)事件影響的關(guān)鍵要素，進(jìn)而干預(yù)和控制這些要素，對危機(jī)事件進(jìn)行控制。其實，大數(shù)據(jù)處理應(yīng)具有“要效率不要絕對精確”的理念，使應(yīng)急決策信息的獲取更為快捷，應(yīng)急處置也會更為迅速。

事后階段，大數(shù)據(jù)輔助配資，提升救援重建能力。在災(zāi)后救援過程中，亟需資源配置最優(yōu)、資源整合最快、自組織能力更強(qiáng)的方案。例如在城市交通事故、群體性疫情的爆發(fā)、冰雪、暴雨等自然引發(fā)的城市洪澇等情況下，大數(shù)據(jù)可通過應(yīng)急管理平臺完成救援路線的設(shè)計、救援人員的安排、救援物資的配置，讓危機(jī)后的損失達(dá)到最小化。另外，大數(shù)據(jù)技術(shù)可處理個性化的數(shù)據(jù)，追蹤危機(jī)相關(guān)者的個性化需求，可以推送更有針對性的援助和服務(wù)。

總之，大數(shù)據(jù)驅(qū)動消極被動的應(yīng)急管理變?yōu)榉e極主動的應(yīng)急“智”理。在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動下，應(yīng)急管理正向應(yīng)急治理和應(yīng)急“智”理轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理是以政府為中心的一元主體思維模式，強(qiáng)調(diào)政府在應(yīng)對公共危機(jī)中的預(yù)防和管控；應(yīng)急治理是政府主導(dǎo)下的政府與社會各利益相關(guān)方等多元主體共同治理的思維模式，強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理；而應(yīng)急“智”理則是組織、人員、信息、資源等全要素共同治理的思維模式，構(gòu)成了技術(shù)與組織制度的全景式知識體系，強(qiáng)調(diào)整體治理。
新挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)給應(yīng)急管理變革帶來眾多機(jī)遇的同時也對當(dāng)前應(yīng)急管理模式提出了挑戰(zhàn)，需要我們在大數(shù)據(jù)熱潮中冷靜地思考。

數(shù)據(jù)科學(xué)家和數(shù)據(jù)管理人才匱乏。按照IDC（國際數(shù)據(jù)公司）的分析，“到2020年，全球數(shù)據(jù)總量中有22%將來自中國”。數(shù)據(jù)量的急劇膨脹，一方面提供了知識財富，另一方面又考驗著數(shù)據(jù)處理能力。在大數(shù)據(jù)時代，依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗、知識推理立足的論斷都將受到技術(shù)的挑戰(zhàn)，因此城市應(yīng)急管理專家的地位將受到威脅，取而代之的將是數(shù)據(jù)科學(xué)家。詹姆斯·格雷認(rèn)為科學(xué)研究正邁入第四范式“數(shù)據(jù)科學(xué)”，前三個科學(xué)研究領(lǐng)域為實驗科學(xué)、理論科學(xué)和計算科學(xué)。在我國還沒有相應(yīng)地建立起完備的信息技術(shù)人才培養(yǎng)體系時，大數(shù)據(jù)相關(guān)人才的匱乏將成為關(guān)鍵性矛盾。

傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制面臨困境。我國現(xiàn)行應(yīng)急管理體制重視“一案三制”建設(shè)，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。這一體制強(qiáng)調(diào)等級制的命令指揮鏈，由黨政領(lǐng)導(dǎo)來發(fā)揮權(quán)力作用。強(qiáng)調(diào)權(quán)力手段的同時，忽視了數(shù)據(jù)工具的作用，兩者間發(fā)生了嚴(yán)重的不對稱。應(yīng)急管理情境要求數(shù)據(jù)抓取全面、數(shù)據(jù)傳輸快捷、數(shù)據(jù)分析準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)共享再利用，但是我國當(dāng)前的應(yīng)急管理體系中這幾個方面嚴(yán)重不足。除技術(shù)因素外，其中也不乏應(yīng)急管理體制的梗阻。

政府危機(jī)公關(guān)能力受到挑戰(zhàn)。在應(yīng)急管理過程中，政府要借用公關(guān)手段進(jìn)行危機(jī)處理，如控制事態(tài)、引導(dǎo)輿論、維持關(guān)系、重塑形象等。面對網(wǎng)絡(luò)媒介快速傳播的特征，依靠傳統(tǒng)的“管制論”和“封堵論”來應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)將比較困難，應(yīng)該實事求是，平等溝通。如果危機(jī)公關(guān)不當(dāng)，則可能會引發(fā)更嚴(yán)重的公關(guān)危機(jī)。
新應(yīng)對

應(yīng)對以上挑戰(zhàn)，需要借助大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用來驅(qū)動應(yīng)急管理的深層次變革，主要應(yīng)做好以下工作。

在技術(shù)與人的協(xié)作中，應(yīng)更重視人的地位。大數(shù)據(jù)僅能提供相關(guān)性，而人要提供必要的因果追求。大數(shù)據(jù)分析是工具理性，人體現(xiàn)的是價值理性，為數(shù)據(jù)分析指明了方向。另外，大數(shù)據(jù)提供的是參考答案，而不是最終答案。如果過度依賴大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行決策，將有決策失靈的風(fēng)險，因此應(yīng)避免出現(xiàn)技術(shù)決定論的狀態(tài)。只有人和技術(shù)的密切協(xié)作才能夠體現(xiàn)應(yīng)急管理的科學(xué)性和合理性。

增量上進(jìn)行數(shù)據(jù)化處理，存量上進(jìn)行數(shù)據(jù)開放。盡管我們面臨海量數(shù)據(jù)處理的壓力，但是目前仍有信息數(shù)據(jù)化不足的問題，如有些紙質(zhì)文件并沒有形成電子文件。因此，要盡可能地完成信息數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化、結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的工作。另外，數(shù)據(jù)只有流動才更有價值，所以國家應(yīng)盡快出臺數(shù)據(jù)開放的法律制度，推動非涉密數(shù)據(jù)的開放。重視應(yīng)急部門協(xié)作、應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享和再利用，避免再次發(fā)生同樣的危機(jī)事件。

成立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)并培養(yǎng)大數(shù)據(jù)管理人員。成立有足夠共識性的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，打破官僚體制的梗阻，以協(xié)調(diào)不同部門之間的數(shù)據(jù)資源整合與共享。另外，在CIO（首席執(zhí)行官）制度建設(shè)中適當(dāng)增設(shè)大數(shù)據(jù)管理人員崗位，并做好他們的培訓(xùn)工作。當(dāng)然也要警惕技術(shù)官僚利用大數(shù)據(jù)管理之便為自己謀私利的情況發(fā)生。

重視電子政務(wù)功能的開發(fā)和拓展。電子政務(wù)正步入第三個發(fā)展階段——智慧政務(wù)階段?！白詣踊?wù)”應(yīng)用自動化技術(shù)重在輔助基層工作者處理日常服務(wù)事務(wù)；“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)”應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)重在輔助中層管理者處理溝通協(xié)調(diào)事務(wù)；“智慧政務(wù)”應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)重在輔助高層領(lǐng)導(dǎo)者處理決策控制事務(wù)。大數(shù)據(jù)時代的電子政務(wù)不僅要承擔(dān)政府網(wǎng)站的信息公開、在線辦事和公眾參與功能，還應(yīng)該積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)為應(yīng)急管理開辟平臺，從而提供數(shù)據(jù)分析、預(yù)案響應(yīng)、資源配置和輔助決策等功能。

重視線上線下的互動與協(xié)作。數(shù)據(jù)、信息與知識是大數(shù)據(jù)時代的生產(chǎn)資料。社會上也將會出現(xiàn)占有生產(chǎn)資料的階層和不占有生產(chǎn)資料的階層的分化。因為大數(shù)據(jù)抓取的是數(shù)據(jù)化的信息，因此它僅體現(xiàn)了占有生產(chǎn)資料的一部分人的聲音和訴求。那些沒有計算機(jī)或無使用網(wǎng)絡(luò)能力的弱勢群體的訴求在大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理過程往往被忽略了。因此，為了使應(yīng)急管理更有效，應(yīng)該重視線上線下的互動與協(xié)作。